“De Europese Unie wil onder druk van enkele lidstaten via de Green Deal zorgen voor een veilig milieu, voor schoon water, schone lucht en schone aarde. Het tot nu toe gebruikte model van risicobeoordeling van stoffen werkt alleen tot op zekere hoogte. Bovendien gaat het te langzaam en duurt het te lang. De EU moet hier een uitweg uit zien te vinden. En het model van essentieel en niet essentieel gebruik kan die mogelijkheid bieden.” Aldus Kathleen Garnett, die aan de Wageningen University Law Group aan het promoveren is op governance of innovation in de EU, met name op de impact van innovatie op het milieu. Zij raakte in het onderwerp geïnteresseerd door een artikel uit 2019 van Ian Cousins, professor Environmental Organic Chemistry aan de Stockholm University (The Concept of Essential Use for Determining When Uses of PFAS Can Be Phased Out).

Het concept van essentieel en niet essentieel gebruik is al eerder gebruikt, voor aerosol sprays (1978), cfk’s (1987) en kwik (2013). In 2015 kwam een groep wetenschappers, waaronder Ian Cousins, op het idee om ook pfas onder dit concept te reguleren. Op initiatief van Nederland, Denemarken, Zweden, Noorwegen en Duitsland wordt nu gewerkt aan een Europees restrictievoorstel voor pfas voor all non-essential uses.

Daarnaast wil de Commissie het gebruik van de meest schadelijke stoffen in de EU gaan verbieden, waarbij een uitzondering wordt gemaakt voor essential use. In de afgelopen oktober gepresenteerde Chemicals Strategy for Sustainability (CSS), onderdeel van de Green Deal, kondigt de Commissie aan hiervoor criteria te gaan definiëren. Uitgangspunt is ‘ervoor te zorgen dat de meest schadelijke chemicaliën alleen worden toegestaan als het gebruik ervan noodzakelijk is voor de gezondheid en de veiligheid of cruciaal is voor het functioneren van de samenleving en als er geen aanvaardbare alternatieven zijn vanuit het oogpunt van milieu en gezondheid’. Het is nog niet helemaal zeker of deze criteria dezelfde zullen zijn als de criteria die gaan gelden voor pfas, omdat er voor pfas een apart traject wordt gevolgd.

Paralysis

“Veel is nog onduidelijk”, zegt Garnett. “Maar wat ik ervan begrijp is dat het concept wordt toegepast op stoffen waarover een algemene consensus bestaat dat ze ongewenst zijn. Het nieuwe is ook dat men in één keer alle 4.500 pfas wil aanpakken. De redenering erachter is dat het heel veel tijd en geld kost om elke stof apart te beoordelen. Naar welke stoffen daarna wordt gekeken is nog niet duidelijk, mogelijk zullen dat biociden en pesticiden zijn.”

Het is een radicaal andere methode om gevaarlijke stoffen te reguleren dan de tot nu toe gebruikte risicoanalyse

Het is een radicaal andere methode om gevaarlijke stoffen te reguleren dan de tot nu toe gebruikte risicoanalyse, waarbij ervan uit wordt gegaan dat het risico afhangt van de dosering, zo stellen Garnett en Geert van Calster van de Leuvense Universiteit in een artikel in Cambridge University Press van 1 maart (The Concept of Essential Use: A Novel Approach to Regulating Chemicals in the European Union). Het is in die zin een breuk met de benadering van REACH, dat uitgaat van ‘concentratie’ en ‘drempelniveaus’. Garnett, die een van de sprekers was tijdens de Digital Dialogue van Cefic op 1 maart over essentieel gebruik, denkt overigens niet dat de EU helemaal af wil van risicobenadering. “Men gaat die waarschijnlijk wel stroomlijnen, want men wil af van de paralysis by analysis. Kunnen we verboden en/of vrijstellingen creëren die meer gebaseerd zijn op essential use, dat is de vraag. Is het echt essentieel dat er in het speelgoed van onze kinderen en in ons tuinmeubilair stoffen zitten waarvan we weten dat ze schadelijke effecten hebben?”

Wat is de betekenis van ‘weten’ in dit geval? “Het hoeft niet bewezen te worden, er moet consensus over zijn”, antwoordt Ian Cousins. “Het probleem met de huidige aanpak is dat we steeds op bewijs wachten.” Het voorbeeld van pfas geeft volgens hem goed aan dat de huidige aanpak niet werkt. “We hebben een andere manier nodig, waarbij je kijkt naar de eigenschappen van de stof. De dosis is geen criterium meer.”

Steven van de Broeck, director REACH & Chemicals policy bij de Europese chemiekoepel Cefic, ziet dit anders. “Het onderliggende idee bij de aanpak voorgesteld door Ian Cousins is dat elk gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen per definitie als problematisch beschouwd wordt. Als industrie zeggen we: laten we kijken hoe we wetgevende processen kunnen optimaliseren, maar houd de focus op die gebruiken die effectief een probleem opleveren.”

Ozonlaag

Waarschijnlijk zullen de criteria voor essentieel en niet essentieel gebruik vergelijkbaar zijn met die van het Montreal Protocol, een internationaal verdrag uit 1987 dat een aantal stoffen (cfk’s) die de ozonlaag aantasten heeft uitgefaseerd. Daarin staat: The two elements of an essential use are that a use is ‘necessary for health, safety or is critical for the functioning of society’ and that ‘there are no available technically and economically feasible alternatives’. “Ik vermoed dat de criteria hierop gaan lijken,” zegt Garnett, “waarbij uitzonderingen kunnen worden gemaakt voor bijvoorbeeld medische apparatuur, of om cultuur-historische redenen, waarbij een bepaalde stof nodig is bij de restauratie en behoud van historische kunstwerken, of bij strafrechtelijk en forensisch onderzoek.”

 

In het eerder genoemde artikel heeft Cousins de principes van het Montreal Protocol uitgewerkt voor pfas. Daarbij gaat hij uit van drie categorieën van gebruik: essentieel, vervangbaar en niet essentieel. ‘Vervangbaar’ heeft hier een andere betekenis dan ‘substitutie’ in REACH en gaat verder dan alleen de vraag of er een geschikt economisch en technisch haalbaar alternatief is. (Zie ook kader Natriumdichromaat) Het nieuwe is ook dat de eindproducten en de doelen die ze dienen worden beoordeeld.

“Dat houdt dus in dat als het gebruik van een stof als niet essentieel wordt beschouwd, dit gebruik de facto verboden wordt”, zegt Van de Broeck. “Beschikbaarheid van alternatieven zou enkel nog een rol spelen voor zogenaamde essentiële toepassingen. Wij zien het anders. Het maatschappelijk belang kan een bijkomend element zijn dat in overweging wordt genomen in het beslissingsproces. Je zou dan kunnen concluderen: er zijn geen alternatieven, de sociaaleconomische impact is laag, maar het gebruik is zo essentieel voor de samenleving dat we de stof toch willen behouden ondanks het risico.”

Wetgeving

Van de Broeck ziet ook niet hoe de Cousins-aanpak ingepast kan worden in de huidige wetgeving. “Alles onderverdelen in drie groepen en verbieden wat niet essentieel is, is een radicale verandering van het huidige systeem. De huidige mechanismen in REACH laten niet toe dat je een gebruik als niet essentieel kwalificeert en puur op basis hiervan uitbant.”

Wel zou het volgens Van de Broeck wellicht mogelijk zijn om in REACH na de sociaaleconomische analyse en de alternatieven een derde element te integreren rond essentialiteit. “Wij noemen dat smart integration into REACH. Het zou betekenen dat je case by case gaat bekijken wat de sociaaleconomische impact is, hoe het zit met alternatieven en ook reflecteert op hoe kritisch dit is voor de maatschappij. Maar hoe dit precies moet gebeuren en wie die analyse zou moeten doen, dat is nog niet volledig uitgekristalliseerd.”

Skiwas

Al snel na het uitkomen van CSS startte de Europese Commissie besprekingen met betrokkenen, via een discussiestuk en een uitnodiging om erop te reageren. Een van de reacties, gepubliceerd in een vervolgdocument, trekt de legitimiteit van wetgevers om de keuzes van de consument te beperken in twijfel. Volgens Garnett valt dit wel mee. “Ik hoop niet dat er straks krantenkoppen komen als ‘De EU wil kinderspeelgoed en tuinmeubilair uitbannen’, want dat is geenszins het geval.”

Van de Broeck vraagt zich af wie uiteindelijk zal bepalen wat essentieel is en wat niet. “Het gebruik van een stof als niet essentieel bestempelen kan betekenen dat men ingrijpt op de keuzevrijheid van de consument omdat bepaalde producten niet meer ter beschikking zullen zijn. En hebben we het hier dan over de Europese Commissie, het Europees Parlement, de Raad van de EU? En wat als je verschil van opvatting krijgt tussen bijvoorbeeld Nederland en Griekenland?”

Volgens zowel Cousins als Garnett is het aan de politiek om te beslissen. Garnett: “Pfas wordt gebruikt in skiwas om ski’s sneller te maken, maar het vervuilt ook het milieu. Je kan jaren in allerlei commissies gaan vergaderen over de vraag of skiwas essentieel is of niet, maar je kan ook een politieke keuze maken. En een oordeel gebaseerd op gezond verstand zou zijn: skiwas gebaseerd op pfas is niet essentieel voor de maatschappij. Ik denk niet dat veel mensen het daarmee oneens zullen zijn.”

Hoe dan ook, de discussie over essentieel en niet essentieel gebruik van stoffen is volop aan de gang, en zal ook nog wel enige tijd duren. Van de Broeck: “Hoe we dit moeten aanpakken, stuit op heel wat problemen, waar niemand al een antwoord op heeft.”

Digital Dialogue

Tijdens de Digital Dialogue stelde Europarlementariër Maria Spyraki van de EPP (christendemocraten) dat voorkomen moet worden dat het nieuwe concept extra belemmeringen voor de industrie opwerpt of de markt verstoort. De criteria moeten volgens haar ook rekening houden met de behoeften van de groene en digitale transities. Daarnaast pleit zij voor een definitie die ook rekening houdt met regionale en maatschappelijke verschillen, en met het tijdsgebonden aspect: wat nu essentieel is, hoeft in de toekomst niet essentieel te zijn en vice versa. Sylvie Lemoine, director Product Stewardship bij Cefic, merkte op dat het gezien de complexiteit nodig kan zijn om case-by-case te beoordelen en een vooraf vastgestelde lijst van toepassingen te vermijden. Het Montreal Protocol biedt volgens haar een beperkte basis voor het concept van essentieel gebruik en kan leiden tot veel gevallen van ‘grijs gebied’. Ze benadrukte ook de noodzaak van voorspelbaarheid van de regelgeving voor de industrie.

Alle sprekers waren het er wel over eens dat de beslissing over essentiële toepassingen politiek moet zijn, gebaseerd op wetenschappelijk advies en dat verschillende belanghebbenden erbij moeten worden betrokken.

Natriumdichromaat

In het artikel in Cambridge University Press hebben Garnett en Van Calster de Cousins-methode uitgewerkt voor natriumdichromaat.

1. Niet-essentieel gebruik

Is natriumdichromaat ‘nice to have’, en dus niet essentieel voor het functioneren van de samenleving? Is het nuttig om deze problematische stof in alle downstream-industrieën te hebben waar de stof – ongeacht de dosering – geen nuttige functie in de samenleving vervult, zoals in een speelgoedvliegtuig of een tuinspade? Voor deze categorie producten is het gebruik mogelijk niet essentieel en zou geleidelijk moeten worden stopgezet. Als ECHA daarentegen oordeelt dat natriumdichromaat een belangrijke functie vervult voor de oppervlaktebehandeling van een bepaalde gespecialiseerde industrie, zoals de luchtvaartsector (voor anti-corrosie), dan gaat de analyse naar 2.

2. Substitueerbaar gebruik

Welke geschikte alternatieven zijn beschikbaar? Bij deze evaluatie kunnen de levensduur, de persistentie in het milieu en de duurzaamheid van de bestaande stof worden vergeleken met die van de mogelijke vervanger. De kosten-batenanalyse moet niet alleen rekening houden met de technische functie en de economische waarde van de vervanger, maar ook met de persistentie in het milieu en de duurzaamheid op lange termijn. Het alternatief moet dus niet alleen ‘economisch en technisch haalbaar’ zijn, maar ook ‘ecologisch haalbaar’.

3. Essentieel gebruik

Als er geen geschikt alternatief is en het gebruik van natriumdichromaat essentieel wordt geacht voor de veiligheid en goede werking van oppervlaktemetalen in de luchtvaartindustrie, kan de stof als essentieel worden aangemerkt en kan het voortgezet gebruik ervan binnen de luchtvaartsector worden toegestaan, alleen totdat er een geschikt, meer goedaardig alternatief beschikbaar komt.

Conclusie: natriumdichromaat kan een nuttige, noodzakelijke en specifieke functie vervullen binnen de luchtvaartsector waarvoor momenteel geen alternatieven bestaan, maar het gebruik ervan in speelgoedvliegtuigen is niet essentieel en moet worden stopgezet.

De ngo Tegengif is uitgenodigd om een bijdrage te leveren aan dit artikel, maar heeft niet gereageerd.

• The Concept of Essential Use: A Novel Approach to Regulating Chemicals in the European Union
• The concept of essential use for determining when uses of PFASs can be phased out
• Chemie Magazine| Chemicals Strategy for Sustainability betekent transformatie chemie-industrie