“Er wordt wel gemopperd dat Nederland achterloopt in het aandeel duurzame energie, maar daar staat tegenover dat wij heel modern beleid hebben waarmee we overheidsgeld heel efficiënt kunnen inzetten om energie- en CO₂-reducerende projecten te stimuleren. Die efficiëntie zit in onze genen, wij blijven toch een beetje de marktkoopman, en dat zie je terug in een regeling als de SDE++: marktgericht en efficiënt. Er zijn landen die een tikje jaloers zijn op Nederland. Neem CCS. Dat kon hier heel snel ingevoerd worden omdat we daarvoor niet een heel nieuwe regeling hoefden op te tuigen. We hadden de SDE al.” Aldus Sander Lensink, inhoudelijk projectleider SDE++ bij het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL).

Om bedrijven te stimuleren hun uitstoot van broeikasgassen te reduceren, hanteert de overheid aan de ene kant een ‘stok’ en aan de andere kant een ‘wortel’. De stok is de CO₂-heffing die van toepassing is voor installaties in de industrie en de afvalverbranding (en enkele specifieke processen waar lachgas bij vrijkomt) die onder het EU ETS vallen. De ‘wortel’ is de SDE++, de Stimulering Duurzame Energieproductie en Klimaattransitie, een subsidieregeling die grootschalige productie van hernieuwbare energie en CO₂-reductie stimuleert door de onrendabele top te subsidiëren. Dat is het verschil tussen de kostprijs van de toegepaste techniek en de marktwaarde van de opgewekte energie of de verminderde CO₂-uitstoot die de techniek oplevert.

Broeikasgassen vermijden

Het begon in 2003 met de Ministeriële regeling Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie (MEP), bedoeld om de productie te stimuleren van schone en duurzame energie, zoals wind- en zonne-energie. In 2008 werd de MEP opgevolgd door de Stimuleringsregeling Duurzame Energieproductie (SDE), die ook de levering van groen gas (uit vergisting van biomassa) aan het gasnet subsidieerde. De SDE werd in 2012 vervangen door de SDE+, die zich meer dan de voorgangers richtte op grote projecten bij bedrijven en (non-profit)instellingen. Op 1 januari 2020 werd de SDE+ in het kader van de doelen uit het Klimaatakkoord verbreed naar de Stimuleringsregeling Duurzame Energieproductie en Klimaattransitie (SDE++), waarin de nadruk meer ligt op CO₂-reductie.

Het ministerie van EZK is verantwoordelijk voor de vormgeving en de uitvoering van de SDE++, stelt de maximale subsidiebedragen per categorie productie-installaties vast en beslist op advies van het PBL waar de subsidies naartoe gaan. Voorheen werd de regeling gefinancierd uit de aardgasbaten en de energiebelasting, sinds 2009 komt de financiering uit de Opslag Duurzame Energie (ODE), die geïnd wordt via de energierekening van burgers en bedrijven.

Kort samengevat subsidieert SDE++ technieken die emissies van fossiele broeikasgassen vermijden. Voor de berekening van de subsidie kijkt het PBL wat het kost om een project te bouwen, te onderhouden en te runnen, en wat het project op de vrije markt oplevert. “Als dat niet voldoende is om het rendabel te maken, heb je te maken met een onrendabele top.” De hoogte daarvan berekent het PBL op basis van de data uit de SDE-aanvraag, die uiteraard goed onderbouwd moeten zijn, en uit een marktconsultatie. “Dat laatste is heel belangrijk, we proberen een beetje vooruit te kijken wat voor projecten er aan zitten te komen. Daarnaast doen we elk jaar een externe review, waarbij we partijen in het buitenland vragen wat de kosten in hun land zijn. Zo kunnen we allerlei informatiestromen om met elkaar vergelijken.”

Risico-inschattingen

Bij het opnemen van een nieuwe techniek in de SDE++ is van belang dat:

• de techniek zorgt voor reductie van broeikasgassen in Nederland,
• er voldoende potentieel en interesse is vanuit de markt voor uitrol van de techniek,
• er een vast te stellen onrendabele top is ten opzichte van een referentietechniek of product,
• er marktinformatie beschikbaar is over de kosten en inkomsten of vermeden kosten, 
• de spreiding van projectkosten en het aantal vollasturen niet dermate groot dat er geen generiek basisbedrag kan worden vastgesteld,
• er een langetermijnprijs kan worden vastgesteld.

In beginsel worden alle kosten meegenomen die direct bij het project horen. “Het waterverbruik van het hoofdkantoor tellen we dus niet mee”, zegt Lensink. “Dat hoort niet bij het specifieke project maar bij de normale business.” Ook alle (voorbereidings-)kosten gemaakt vóór de SDE-aanvraag worden niet meegerekend.

De door bedrijven aangeleverde data worden kritisch bekeken. “Die gegevens zijn heel waardevol, maar we zijn uiteraard alert. Niet dat bedrijven bewust een verkeerde voorstelling van zaken geven, het zit hem meer in de risico-inschattingen en de risico-beprijzing. Je ziet soms dat er iets te veel risico’s worden ingecalculeerd. Ik kan me dat vanuit het perspectief van de bedrijven goed voorstellen, maar wij kijken er anders naar: als je de investeringsbeslissing neemt, heb je al meer zekerheid over de risico’s.”

Scope 3-emissies

De emissies die een techniek vermijdt in de keten, de zogeheten scope 3-emissies, vallen niet onder SDE++, behalve als ze betrekking hebben op Nederlands grondgebied. “Daar zijn geen principiële redenen voor”, zegt Lensink, “het is vooral pragmatisch.” Een installatie bijvoorbeeld die uit biogene grondstoffen kunststoffen produceert, voorkomt daarmee gebruik van fossiele grondstoffen en vermijdt dus uitstoot van fossiele CO₂. “Maar of die installatie ondergebracht kan worden in SDE++ hangt af van de vraag in hoeverre de vermeden emissies binnen Nederland vallen. Als de kunststof de hele wereld over gaat kun je onmogelijk het effect voor Nederland meten.”

Want dat is een harde eis: het energiebesparende of CO₂-reducerende effect moet direct gemeten en berekend kunnen worden: “Als je iets met een rekensom aannemelijk moet maken, kunnen wij er niks mee”, aldus Lensink. Hij noemt een ander voorbeeld: syngas. “Daar kun je een heleboel dingen van maken, maar in tegenstelling tot aardgas - dat een eenduidig product is - kan syngas van alles zijn. Daar kunnen wij niet zomaar een getal aan koppelen.”

Ook het voeden van een kraker met bijvoorbeeld pyrolyseolie (gemaakt uit afvalplastic of biomassa) is een probleemgeval. “Je kan van alles in zo’n flexibele installatie stoppen, maar voor de ene afvalstroom krijg je geld toe, voor de andere moet je betalen. Dan wordt het voor ons al snel een mission impossible om de berekeningen te maken. Als wij zoiets in ons advies opnemen, gaat dat gepaard met de harde eis: je mag er alleen dit in stoppen.”

Het gaat er volgens Lensink om wat je uiteindelijk vervangt. “De pyrolyseolie vervangt iets. Maar wat? Fossiele grondstof voor plastic? Het opwekken van energie door het afvalplastic te verbranden? Het is iedere keer de vraag: wat doe je precies, waar gebruik je het voor?”

Sterke punten

Over het algemeen mogen alleen nieuwe installaties op een SDE++-subsidie rekenen. Aanpassingen aan bestaande installaties, hoe aanzienlijk het daarmee bereikte klimaateffect ook is, komen niet in aanmerking (op een aantal uitzonderingen na). “Efficiencymaatregelen kun je niet direct meten, daarom kunnen we ze niet in de SDE++ onderbrengen”, legt Lensink uit. “Natuurlijk kan je het energieverbruik voor en na meten, maar wat als in de tussentijd de productie omhoog of omlaag is gegaan, hoe weeg je dat dan mee? Dan moet je weer aannames doen, en dan ga je voorbij aan een van de sterke punten van SDE++: je krijgt alleen subsidie als je echt iets levert. Met een rekensom iets aannemelijk maken is niet voldoende, het moet direct meetbaar zijn.” Een efficiencyverbetering die, na de nodige hoofdbrekens, wel meegenomen is, zijn industriële warmtepompen geïntegreerd in bestaande installaties. “Dat kan je namelijk wel gewoon meten.”

De focus ligt nu op energiereductie, maar er zijn ook andere manieren om de uitstoot van fossiele CO₂-te reduceren. CCS bijvoorbeeld, inmiddels opgenomen in de regeling. Maar CCU zit er niet in, althans wel voor de glastuinbouw, waar het effect goed te meten is, maar niet voor bijvoorbeeld een installatie die uit afgevangen CO2 grondstoffen maakt voor de chemie. Lensink: “Want dan heb je het weer over scope 3.”

Uitbreiding

Over toekomstige verbreding van de SDE++ naar nieuwe technieken kan Lensink uiteraard niks zeggen, maar hij herinnert zich wel dat toen de SDE verbreed werd naar SDE+, het PBL merkte dat de regeling hier en daar niet aansloot bij de projecten waar de industrie mee bezig was. “Wij hebben toen gezegd: pas de regeling niet aan op de beleidswensen van de overheid maar op die projecten. Wij vinden het belangrijk dat je niet met een papieren werkelijkheid bezig bent, maar dat de regeling aansluit bij initiatieven van de industrie.” Ook de SDE++ bevat een aantal hoofdcategorieën die volgens hem niet altijd even goed aansluiten op de bestaande projecten, terwijl die er wel onder zouden moeten vallen. “Onze onderzoekstijd gaat vooral zitten in hoe we de bestaande categorieën een beetje kunnen oprekken, differentiëren, zodat die projecten er binnen vallen. Daar valt nog heel veel mee te winnen.”

De huidige situatie met hoge energieprijzen en inflatie maakt het er niet makkelijker op. “We zitten daar momenteel tot over onze oren in. Het is voor ons heel moeilijk om de thermometer in de markt te stoppen en iets te kunnen zeggen over de situatie in de nabije toekomst. Het risico bestaat dat je op basis van de prijzen van nu een te hoog subsidieadvies geeft, en vervolgens dondert de economie in elkaar en gaan de prijzen onderuit. Wij geven daarom aan EZ mee: ‘Dit is ons advies maar er zit wel een risico in’. De andere kant is dat wij een advies geven dat later te laag blijkt te zijn, wat niet leuk is voor de industrie. We varen zoveel mogelijk op de economische literatuur en op wat het Centraal Planbureau en de centrale banken doen. Maar het blijft balanceren.”