De voortvarende industrialisatie in de jaren vijftig, zestig en zeventig bracht naast economische groei en welvaart ook een toenemende dreiging van explosies en milieucalamiteiten. Uiteindelijk kreeg in de publieke opinie het negatieve sentiment de overhand. Niet in de laatste plaats door een reeks incidenten eind jaren zeventig en begin jaren tachtig (Lekkerkerk, Volgermeerpolder, Gouderak). Zo ontstond de behoefte aan meer grip op de industrie, wat in 1982 leidde tot de introductie van een nieuw concept: milieubeheer.

Ingegeven door wantrouwen jegens de industrie, ligt de verantwoordelijkheid voor het milieubeheer sinds 1982 primair bij de overheid. De taken van de overheid zijn onder meer het (her-)verdelen van de milieuruimte, het reguleren van het gebruik van de milieuruimte en het toezicht op de regelnaleving. In 2021 is door de Commissie Van Aartsen het nut van deze taken nogmaals benadrukt door te adviseren deze verder te versterken.

Trend in overheidstoezicht

Het top-down stellen van regels aan gedrag en achteraf toezien op regelnaleving noemen we verticaal overheidstoezicht. Bij deze toezichtvorm is dwang dominant en is vertrouwen ondergeschikt. Naast verticaal staat horizontaal overheidstoezicht, waarbij de factor vertrouwen dominant is. Deze toezichtvorm gaat ervan uit dat bedrijven zelf het belang inzien om bepaalde problemen proactief aan te pakken door bottom-up regels aan zichzelf te stellen.

Gesteld voor de keuze, kiest de overheid over het algemeen in eerste instantie voor verticaal overheidstoezicht. Deze toezichtvorm past doorgaans het beste bij de oproep vanuit de politiek om ‘krachtig in te grijpen’. Na verloop van tijd volgt dan de kentering: van overwegend verticaal naar toenemend horizontaal. Deze trend is zichtbaar in diverse toezichtdomeinen (belastingen, zorg) en heeft het overheidstoezicht in de afgelopen twee decennia enorm veranderd.

Aan deze trend liggen meerdere oorzaken ten grondslag, waaronder:

• Verticaal overheidstoezicht is uiterst kostbaar en levert per saldo te weinig op. Ondertoezichtstaanden blijven ondanks alle inspanningen toch overtredingen maken.
• Verticaal overheidstoezicht leidt gemakkelijk tot conflict met intrinsiek gemotiveerde ondertoezichtstaanden over de (te) beperkte regelruimte (de ruimte die een ondertoezichtstaande krijgt van een externe toezichthouder om zelf te bepalen wat het gewenste gedrag is en hoe dat gedrag te verkrijgen).

In het omgevingsdomein zien we de trend van overwegend verticaal naar toenemend horizontaal toezicht niet. In opdracht van de Stuurgroep Duurzame Veiligheid 2030 is in 2019/2020 onderzoek uitgevoerd naar BRZO-toezicht. Uit dat onderzoek blijkt dat BRZO-toezicht alle kenmerken heeft van verticaal overheidstoezicht en dat als gevolg daarvan een negatieve vertrouwensspiraal in stand wordt gehouden.

Noodzaak voor differentiatie

De verklaring hiervoor ligt voor de hand. Afgelopen april heeft Stantec een onderzoek uitgevoerd onder 30 bedrijven (waarvan 25 BRZO), waaruit blijkt dat 85 procent van de ondervraagde bedrijven zich reactief opstelt bij het stellen van grenzen aan de milieubelasting die zij zelf veroorzaken. Bedrijven blijken milieubeheer – na veertig jaar – nog steeds te zien als een verantwoordelijkheid van de overheid. Deze attitude rechtvaardigt de huidige toezichtvorm. Per saldo krijg je de externe toezichthouder die je verdient. Een spelregel die opgaat in elk toezichtdomein.

Uit het onderzoek komt echter ook naar voren dat 15 procent van de ondervraagde bedrijven haar intern toezichthoudende processen uiterst professioneel heeft georganiseerd en proactief maatschappelijke belangen heeft verankerd in haar bedrijfsstrategie. Deze bedrijven, in veel gevallen actief in het voorfront van de klimaat- en energietransitie of bij de transitie naar een circulaire economie, zouden het liefst zelf de lead willen nemen in het milieubeheer.

Lees meer over het onderzoek van Santec

Als gevolg van de verticale toezichtvorm in het omgevingsdomein wordt het proactieve bedrijf niet gehonoreerd op haar professionaliteit. De externe toezichthouders zijn (in)gericht op het “opvangen” van de 85 procent. Zonder dat overigens zelf te willen, houden de toezichthouders daarmee het reactieve gedrag van de 85 procent in stand en zijn ze, voor de 15 procent die investeert in nieuwe bedrijfsprocessen, een hindermacht die met weinig kennis van deze processen toch top-down de regels oplegt.

Ga het experiment aan

Gezien het potentiële aantal bedrijven dat milieubeheer zeer serieus neemt, zou het goed zijn om het experiment met efficiëntere en effectievere toezichtvormen maar eens aan te gaan. Net als in andere toezichtdomeinen ontdek je aan de hand van kleinschalige pilots al snel of in het BRZO-domein ook horizontaal overheidstoezicht een zinvol idee is. De enige conditie voor een dergelijk experiment is het bewustzijn bij alle partijen dat horizontaal overheidstoezicht uitgaat van een hogere mate van beheersing en hoge eisen stelt aan de professionaliteit van interne en externe toezichthouders bij het afleggen van verantwoording. Gezien de ervaringen in andere sectoren is er op voorhand geen reden om te veronderstellen dat dit niet ook mogelijk zou zijn in het BRZO-domein in het algemeen en bij de BRZO-bedrijven onder de VNCI-leden in het bijzonder.

Jaap Wijnker werkte dertig jaar bij KPMG als milieuaccountant, CFO van KPMG Risk Consulting en forensisch accountant in de gezondheidszorg. Hij was intensief betrokken bij de invoering van horizontaal overheidstoezicht in de gezondheidszorg en werkt momenteel bij Stantec als senior consultant overheidstoezicht.

Wil je meedenken, of meedoen aan een pilot? Stuur een mail naar Safety Delta Nederland.